■開欄語

礦產(chǎn)資源是工業(yè)的糧食和血液，95%以上的能源、80%以上的工業(yè)原材料、70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料源自礦產(chǎn)資源，礦業(yè)興則經(jīng)濟(jì)興。在依法治國的背景下，礦業(yè)發(fā)展也需納入法治軌道。適值我國礦產(chǎn)資源法修改和資源稅法正式實施，《法治周末》即日起開辦“礦法之聲”專欄。旨在讓讀者更直觀地看到我國礦業(yè)發(fā)展的真實情況，剖析我國礦業(yè)發(fā)展過程中存在的問題，并為我國礦業(yè)發(fā)展與礦業(yè)法治建設(shè)鼓與呼。

原題：困境中的礦業(yè)亟需為其正聲

    首屆中國礦業(yè)法治暨礦業(yè)仲裁高峰論壇綜述

青海聚乎更礦區(qū)一井田煤礦非法開采后傷痕累累的山體。此事引發(fā)高度關(guān)注。

首屆中國礦業(yè)法治暨礦業(yè)仲裁高峰論壇會場。

法治周末記者 孫繼斌 吳昊

礦業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、改善民生方面發(fā)揮著重要作用，我國不僅是礦產(chǎn)資源大國，而且已經(jīng)成為了世界上最大的礦產(chǎn)品生產(chǎn)國、消費(fèi)國和貿(mào)易國。然而，我國礦業(yè)發(fā)展遇到了前所未有的困難。如何走出勘探與采礦的困境？如何處理礦業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系？如何讓所有礦企真正走上合規(guī)合法的經(jīng)營之道？如何盡快提升礦業(yè)礦企的形象？這是擺在有關(guān)部門和所有礦業(yè)人面前的問題。在9月19日召開的“首屆中國礦業(yè)法治暨礦業(yè)仲裁高峰論壇”上，專家學(xué)者對這些問題進(jìn)行了探討。

輿論之下的礦業(yè)形象

論壇在中國地質(zhì)大學(xué)（北京）國際會議中心召開，并全程通過新華網(wǎng)線上直播。與會演講嘉賓就我國礦業(yè)面臨的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，分別從戰(zhàn)略角度、學(xué)術(shù)角度、法治角度闡述了各方觀點(diǎn)。

中國礦業(yè)報社副社長兼總編輯趙臘平指出，近年來，社會輿論對礦業(yè)的看法無非三類：要么認(rèn)為礦業(yè)是不可或缺的，是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大對礦產(chǎn)地質(zhì)工作的投入；要么，談礦色變，認(rèn)為礦業(yè)傻、大、黑粗，有礦業(yè)就會有污染，同時安全事故頻發(fā)，資源枯竭后難以治理，開發(fā)礦業(yè)得不償失，應(yīng)當(dāng)一刀切，全部關(guān)停；要么認(rèn)為應(yīng)當(dāng)妥善處理好礦業(yè)開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，要把綠色作為礦業(yè)開發(fā)的底線或最低門檻，既要滿足我國現(xiàn)代化建設(shè)對資源能源的需求，又要防止過度開發(fā)，減少對生態(tài)環(huán)境的擾動和破壞，建設(shè)綠色安全和諧智能高效的現(xiàn)代礦業(yè)。

顯然，第三種觀點(diǎn)是最可取的。

趙臘平指出，改革開放以來，為了擺脫被動挨打的局面，我國加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用幾十年的時間快速完成了其他國家?guī)装倌甑陌l(fā)展任務(wù)，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，為強(qiáng)國夢奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。但由于采取了粗放式、壓縮式的發(fā)展方式，忽視了自然界的承受能力，造成了“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”的嚴(yán)峻形勢。加之一些地方急功近利，一些礦山企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家一兩百年出現(xiàn)的問題，在我國30多年來的快速發(fā)展中集中爆發(fā)，造成了比較惡劣的社會影響。

近年來，針對礦業(yè)開發(fā)急功近利造成的資源枯竭、安全事故、植被破壞、粉塵污染、地下水系破壞、地面沉降（塌陷）以及由此滋生的腐敗等一系列問題輿論報道眾多，由此造成礦業(yè)形象受損。一些地方政府甚至以轄區(qū)內(nèi)“無礦”為榮。

而且，一些輿論將礦業(yè)炒作成一本萬利的暴利行業(yè)，事實上，如今的礦業(yè)發(fā)展并不像輿論報道的那樣樂觀。

趙臘平表示，從我國的礦產(chǎn)資源家底來看，情況很不樂觀：2019年，除鎢、鉬、銻、錫、稀土、石墨6種礦產(chǎn)外，我國油氣、鐵、銅、鋁、鎳等15種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的資源儲量占全球比重均低于20%。其中，石油儲量僅占全球總量的1.5%；煤炭儲量也僅占全球總量的13.2%。從數(shù)量上對比看，我國三分之二以上的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲量在全球均處于劣勢地位。

“近年來，我國提交的新增查明資源儲量質(zhì)量在下降，例如，金屬礦產(chǎn)提交的新增查明資源儲量多是低品位、難選冶、埋藏深的資源，油氣提交的新增查明資源儲量多是致密油、重油等非常規(guī)資源?！壁w臘平說道。

目前，我國的礦產(chǎn)資源儲量不足全球儲量的10%，但作為“世界工廠”，我國的礦產(chǎn)產(chǎn)量卻有20多種位居世界第一，還有20多種產(chǎn)量位居世界第二?？傮w判斷，我國大宗礦產(chǎn)產(chǎn)量約占全球總量40%至50%，此外，我國鋼鐵、煤炭產(chǎn)量占全球50%以上，電解鋁占全球65%。

“結(jié)果是，礦產(chǎn)資源儲量增長趕不上需求量的增長，資源透支嚴(yán)重。目前，我國礦產(chǎn)資源供應(yīng)主要聚焦于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的‘兩個跟不上’，即新增資源儲量跟不上儲量消耗的增長速度，大宗礦產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)跟不上實際消費(fèi)增長的速度。”趙臘平說道。

權(quán)益金讓礦企不堪重負(fù)

我國礦業(yè)發(fā)展除了上述問題外，還面臨著“探的起，采不起”的情況。

2017年4月13日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》的通知（國發(fā)[2017]29號）。2017年6月29日，財政部、國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》的通知（財綜[2017]35號以下簡稱35號文），規(guī)定自2017年7月1日起施行。至今已執(zhí)行3年。

著名礦床地質(zhì)學(xué)家、中國工程院院士陳毓川表示，35號文最重要的內(nèi)容是把權(quán)益金的收取變一次為兩次。

想要采礦必然要先投入資本勘探，而35號文不僅保留采礦后收取資源補(bǔ)償費(fèi)，將其并入資源稅收取，而且在新增勘查結(jié)束準(zhǔn)備采礦時段，收取礦權(quán)出讓收益金，并按價款收費(fèi)辦法收取。已采礦山需補(bǔ)交2006年9月30后使用的礦產(chǎn)資源出讓收益金。

陳毓川表示，新征高價礦權(quán)出讓收益（權(quán)益金）在礦業(yè)界引起了強(qiáng)烈的反應(yīng)，認(rèn)為不合理、不公平。不少新探明礦產(chǎn)資源的礦床，準(zhǔn)備開采，為國家提供急需的礦產(chǎn)，按新規(guī)定，要交納高額的礦權(quán)出讓收益費(fèi)，使礦權(quán)人十分為難，大多難以支付，拿不到采礦權(quán)。

“例如，山東有礦權(quán)人在膠東發(fā)現(xiàn)一座超大型金礦（因礦業(yè)保密原則不詳細(xì)說明），礦權(quán)人勘探這座金礦已經(jīng)投入數(shù)十億元，但想取得采礦權(quán)卻還要再支付數(shù)十億元的權(quán)益金；再例如，青海省格爾木市找到一個具有上百萬噸儲量的夏日哈木超大型鎳礦，為勘探這座鎳礦資源，礦權(quán)人已經(jīng)投入上百億元，但要取得采礦權(quán)，還要再支付上百億元的權(quán)益金，這使礦權(quán)人陷入困境。”陳毓川說道。

然而，礦產(chǎn)資源的勘探并非百發(fā)百中，甚至有可能百發(fā)不中。

中國地質(zhì)大學(xué)（北京）特聘教授、中國政法大學(xué)國土資源法律研究中心主任李顯東指出，礦產(chǎn)資源埋藏于地殼深處，需要復(fù)雜的勘探手段才能獲知資源儲量、質(zhì)量、種類等信息，探礦的成功率同時還要受自然環(huán)境、探采技術(shù)等因素的限制。實踐經(jīng)驗表明：礦產(chǎn)資源勘探的成功率不足百分之一。而且發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)礦床的成功率僅為1%至2%，探明一個經(jīng)濟(jì)可采礦床的平均成本卻超過上億元人民幣。

礦業(yè)發(fā)展需具備智庫思維

正因為礦業(yè)對專業(yè)知識和技術(shù)的依賴，發(fā)展礦業(yè)更離不開礦業(yè)、法律等多領(lǐng)域的智力資源。

2015年1月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），并發(fā)出通知。

《意見》指出，中國特色新型智庫是黨和政府科學(xué)民主依法決策的重要支撐，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是國家軟實力的重要組成部分。

《意見》指出，到2020年，統(tǒng)籌推進(jìn)黨政部門、社科院、黨校行政學(xué)院、高校、軍隊、科研院所和企業(yè)、社會智庫協(xié)調(diào)發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系，重點(diǎn)建設(shè)一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，建立一套治理完善、充滿活力、監(jiān)管有力的智庫管理體制和運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮中國特色新型智庫咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)、社會服務(wù)、公共外交等重要功能。

北京市京師律師事務(wù)所高級合伙人、礦產(chǎn)資源法律事務(wù)部主任曹旭升律師認(rèn)為，構(gòu)建中國礦業(yè)智庫不僅是為了礦業(yè)課題研究，還是為了將來解決礦業(yè)重大疑難問題做準(zhǔn)備，以及為中國礦業(yè)正聲。

曹旭升指出，未來，中國礦業(yè)“走出去”可能會成為新常態(tài)，因為中國礦產(chǎn)資源是一個定數(shù)，而國內(nèi)對中國礦產(chǎn)資源的需求也在不斷增加。構(gòu)建中國礦業(yè)智庫一方面是為中國礦業(yè)正聲；另一方面也是為了將礦業(yè)聲音反饋給各級決策者，促進(jìn)礦業(yè)政策更加科學(xué)合理、解決中小礦業(yè)企業(yè)遇到的綜合問題，從而團(tuán)結(jié)中國精英，完善中國礦業(yè)制度，實現(xiàn)中國礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，助力中國礦業(yè)“走出去”，以保障國家礦產(chǎn)資源安全。

解決礦業(yè)糾紛需引入仲裁方式

其實我國礦業(yè)發(fā)展過程中，還面臨許多亟需解決的問題，例如礦業(yè)糾紛。

解決礦業(yè)糾紛案件不僅要依靠法律，更需要礦業(yè)專業(yè)知識。上海立信資產(chǎn)評估有限公司副董事長、中國首批礦業(yè)權(quán)評估資深專家于學(xué)滋指出，近年來，由于國家礦業(yè)產(chǎn)業(yè)政策變化頻繁，政策連續(xù)性不強(qiáng)，造成礦業(yè)糾紛頻發(fā)；各地基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展迅猛，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源時有發(fā)生，建設(shè)方與礦權(quán)人矛盾凸顯；礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活動頻率加快，礦業(yè)糾紛不斷增多。

但是，常規(guī)司法案件中法官本人多不懂地礦，對于浩如煙海的地礦術(shù)語都很難聽懂，更談不上理解。因此，在常規(guī)的司法案件中要獲得專業(yè)、高效、高質(zhì)的裁定與判決是件極不容易的事。不懂地礦專業(yè)是常規(guī)涉礦司法案件的最大障礙。

“一直以來，由于礦業(yè)權(quán)指向的標(biāo)的物具有特殊性，礦產(chǎn)資源交易信息、投資產(chǎn)生的爭議具有高度的行業(yè)性和強(qiáng)烈的技術(shù)性，在傳統(tǒng)的司法訴訟手段解決礦業(yè)資源交易的糾紛過程中，法院內(nèi)部缺少礦業(yè)行業(yè)專家，案件訴訟周期漫長、訴訟成本高等問題日益凸出，無法真正滿足礦業(yè)權(quán)專業(yè)性糾紛解決的內(nèi)在需求，已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國礦產(chǎn)資源的交易和礦業(yè)企業(yè)的發(fā)展利益。” 北海仲裁委員會主任、北海國際仲裁院院長鐘宏說道。

然而，解決礦業(yè)糾紛除了通過訴訟以外，還可以選擇仲裁，但于學(xué)滋透露，由于人們對于礦業(yè)仲裁不熟悉、不了解，在簽署各類經(jīng)濟(jì)合同時很少見有將仲裁方式解決糾紛寫入條款。

對此，北京市雨仁律師事務(wù)所礦法研究中心主任、中國政法大學(xué)國土資源法律研究中心研究員申升律師認(rèn)為，首先，礦業(yè)糾紛專業(yè)仲裁的優(yōu)勢在于專業(yè)性。礦業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)擁有礦產(chǎn)資源勘探、評估和開采等方面的專家，可以根據(jù)特定的案件，采取適當(dāng)?shù)某绦蚝鸵?guī)則。礦業(yè)仲裁受案的專門性要求仲裁員必須具備綜合性資質(zhì)，不僅要了解侵權(quán)法、合同法、礦產(chǎn)資源法等相關(guān)法律內(nèi)容，還需要對地質(zhì)礦產(chǎn)基礎(chǔ)知識、礦政管理、礦業(yè)法律知識的掌握，對礦業(yè)權(quán)市場流轉(zhuǎn)機(jī)制、礦業(yè)實務(wù)操作規(guī)程的準(zhǔn)確認(rèn)知高效地處理當(dāng)事人提交的相關(guān)資料，并撰寫裁決書。礦業(yè)行業(yè)仲裁制度的設(shè)立更能滿足礦業(yè)專業(yè)性的需求。

其次，礦業(yè)權(quán)仲裁具有仲裁制度的共性——高效性。礦業(yè)權(quán)仲裁制度的高效性得益于當(dāng)事人仲裁選擇的自愿性，仲裁級別、地域管轄的不區(qū)分性，書面審理的可能性，以及仲裁的一裁終局性。而且，相比于法院公開審理原則，礦業(yè)仲裁具有保密性。礦業(yè)權(quán)交易標(biāo)的物及交易信息的特殊性和技術(shù)性使得礦業(yè)權(quán)自身蘊(yùn)含的風(fēng)險更大，流轉(zhuǎn)頻率更低，當(dāng)事人提供虛假信息牟取不正當(dāng)利益的動機(jī)更強(qiáng)。若公開礦產(chǎn)資源的相關(guān)信息，將會激發(fā)其他潛在投資者的投機(jī)心理，如此并不利于維護(hù)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的正常秩序。

“事實上，現(xiàn)階段當(dāng)事人就礦業(yè)權(quán)糾紛更傾向于選擇自行協(xié)商、或申請國土部門居中調(diào)解，糾紛無法解決時，再提交仲裁。據(jù)此，礦業(yè)仲裁制度的設(shè)立更能滿足當(dāng)事人的保密需求?！鄙晟f道。

因此，“我們更應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)礦業(yè)仲裁方面的人才，如仲裁員、仲裁秘書等，他們既要懂仲裁，也要懂礦業(yè)，還得是能在復(fù)雜領(lǐng)域具備知識復(fù)合系統(tǒng)思維的卓越法律人才”。中國地質(zhì)大學(xué)（北京）副教授孟磊如此說道。