《法治周末》記者 萬文竹

5月19日，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所、社會科學(xué)文獻出版社聯(lián)合主辦的“2023年法治藍皮書《中國法治發(fā)展報告》《四川依法治省年度報告》《珠海法治發(fā)展報告》發(fā)布暨中國法治發(fā)展研討會”在北京舉行，發(fā)布了《“雙碳”目標(biāo)背景下中國應(yīng)對氣候變化立法的進展與展望》。

加強法治保障

《法治藍皮書》指出，順利實現(xiàn)中國提出的“雙碳”目標(biāo)，需加強應(yīng)對氣候變化的法治保障。中國自2020年提出“雙碳”目標(biāo)，并在氣候雄心峰會、巴黎和平論壇等多個重要國際會議上重申中國積極應(yīng)對氣候變化的決心。

2021年10月24日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）中要求，全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳達峰、碳中和工作不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強法律法規(guī)間的銜接協(xié)調(diào)，并研究制定碳中和專項法律；10月26日，國務(wù)院又印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》（國發(fā)〔2021〕23號），此后碳達峰碳中和“1+N”政策逐漸出臺。黨的二十大報告明確提出“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”。

當(dāng)前距離實現(xiàn)2030年前碳達峰目標(biāo)已不足7年，時間緊、任務(wù)重，只有通過法律這一強制性的治理工具，才可能對碳排放形成足夠的管控力，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)這一廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革。

面臨巨大挑戰(zhàn)

《法治藍皮書》指出，在現(xiàn)有法律制度體系和行動路徑下，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)仍面臨巨大挑戰(zhàn)。雖然國務(wù)院已經(jīng)出臺了一系列應(yīng)對氣候變化、實施“雙碳”目標(biāo)以及碳排放交易的具體政策，但目前尚無專門性的應(yīng)對氣候變化法或者綜合性的碳中和促進立法。僅靠國家層面政策以及部委規(guī)章難以統(tǒng)領(lǐng)國內(nèi)各部門、各行業(yè)以及各層級主體有效應(yīng)對氣候變化并實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

地方層面，原有省級應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組已形同虛設(shè)，因地方應(yīng)對氣候變化管理工作缺乏法定的職責(zé)授權(quán)、明確的管理制度、有力的工作抓手，某些干部存在等待觀望、怕干多、怕干過、怕干錯心態(tài)。

在地方立法效力和規(guī)制內(nèi)容方面，當(dāng)前各地出臺的應(yīng)對氣候變化立法主要是由地方政府或政府辦公廳發(fā)布的，立法層級不高，管轄范圍也僅限于在該地區(qū)開展的碳交易領(lǐng)域，在碳交易相關(guān)的罰則設(shè)置、碳配額管理等問題上很難將行政手段與市場激勵措施有機結(jié)合起來。

《法治藍皮書》指出，當(dāng)前中國生態(tài)環(huán)境保護立法中應(yīng)對氣候變化相關(guān)規(guī)范仍存在諸多不足。首先，國家層面立法中對生態(tài)環(huán)境保護與應(yīng)對氣候變化的協(xié)同規(guī)范不足。生態(tài)環(huán)境部于2021年1月發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》提出了二氧化碳和大氣污染物協(xié)同減排的措施要求，明確了相關(guān)法規(guī)政策統(tǒng)籌融合的工作任務(wù)，要求加快推動應(yīng)對氣候變化相關(guān)立法，在相關(guān)法律制修訂過程中推動增加應(yīng)對氣候變化相關(guān)內(nèi)容。

考察國家層面的生態(tài)環(huán)保立法體系，應(yīng)對氣候變化或溫室氣體減排相關(guān)的內(nèi)容相對較少，即使有寥寥條文，也規(guī)定得較為籠統(tǒng)，可操作性不足。但是，地方立法中有關(guān)應(yīng)對氣候變化相關(guān)的內(nèi)容參差不齊、詳略不一。

較之國家層面應(yīng)對氣候變化立法的遲滯現(xiàn)狀，地方層面圍繞“應(yīng)對氣候變化”、“低碳”、“碳達峰碳中和”等主題進行了積極的立法探索，體現(xiàn)了地方性立法的“小、快、靈”優(yōu)勢。

制定專門性法律

《法治藍皮書》指出，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，需要大力進行各項制度創(chuàng)新，并盡快通過立法予以落實固定。建議制定一部綜合性、專門性的《應(yīng)對氣候變化法》。

如此，既有利于促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動綠色、循環(huán)、低碳經(jīng)濟早日到來，也有利于提高中國科學(xué)、精準(zhǔn)、依法依規(guī)及高質(zhì)量地履行應(yīng)對氣候變化國際條約尤其是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》。

可以在專門性立法中明確碳排放權(quán)的法律屬性，明確各級政府及相關(guān)主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)，并明確企業(yè)配額履約的法律義務(wù)及法律責(zé)任，為碳市場行政監(jiān)管的開展和全國碳排放權(quán)交易市場的運行提供立法支撐。

《法治藍皮書》指出，在生態(tài)環(huán)保、能源等相關(guān)立法中建議完善應(yīng)對氣候變化相關(guān)內(nèi)容。建議在《能源法》的制定過程中納入應(yīng)對氣候變化相關(guān)內(nèi)容，同時適時修改《環(huán)境保護法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《環(huán)境影響評價法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《森林法》《草原法》《濕地保護法》等應(yīng)對氣候變化相關(guān)法律，加強降碳、減污、擴綠、增長相關(guān)立法的協(xié)同推進，建立有關(guān)溫室氣體管控、污染防治、自然資源保護、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等多目標(biāo)協(xié)調(diào)自洽的標(biāo)準(zhǔn)體系。在立法的銜接或協(xié)調(diào)方面，應(yīng)加強《大氣污染防治法》《排污許可管理條例》等環(huán)境領(lǐng)域法律與應(yīng)對氣候變化或溫室氣體減排等工作的銜接協(xié)調(diào)。