《法治周末》記者 馬金順

今年是《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱環(huán)評法）頒布二十周年。

二十年來，為適應(yīng)我國生態(tài)環(huán)境保護管理需求，環(huán)評法歷經(jīng)兩次修正，相關(guān)法律體系不斷健全，源頭嚴防、過程嚴管、違法嚴懲的環(huán)評制度也日趨完善。

“現(xiàn)在環(huán)評法又面臨著新的修改。”中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)近日在朋友圈發(fā)布了這樣一條消息。

作為一項從國外引入的制度，環(huán)評如何在我國建設(shè)項目立項、可行性研究等既有環(huán)節(jié)中找到位置？實踐中，該制度又是如何不斷發(fā)展完善的？新形勢下，我國的環(huán)評制度是否還有需要完善的空間？近日，《法治周末》記者通過梳理環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)、采訪多位環(huán)評專家，描摹環(huán)評制度在我國的發(fā)展完善歷程及其所發(fā)揮的積極效應(yīng)。

引入環(huán)評制度

為時過早還是恰逢其時

“環(huán)評制度是我國環(huán)境管理中的‘老三項’制度之一，還包括排污收費制度和‘三同時’制度（即建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用）?！睋?jù)王燦發(fā)介紹，其實，環(huán)評制度是一個“舶來品”，它是國際上比較成功的一項環(huán)境管理制度，早在1969年，美國便頒布法律，成為世界上首個創(chuàng)立并執(zhí)行環(huán)評制度的國家。

隨后，歐盟、日本等國家和地區(qū)紛紛效仿。特別是1972年聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開的人類環(huán)境會議，中國也派團參加。會上，各國都在積極交流環(huán)境管理經(jīng)驗，會議也把環(huán)境影響評價作為一項很重要的制度來推廣。

1973年，在北京召開的第一次全國環(huán)境保護會議，揭開了中國環(huán)境保護事業(yè)的新篇章。會議討論通過了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，其中提出做好全面規(guī)劃，“對自然資源的開發(fā)，都要考慮到對氣象、水生資源、水土保持等自然環(huán)境的影響”。環(huán)境影響評價的概念開始引入我國。

至于當初國內(nèi)引入環(huán)評制度的原因，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心原副總工程師、首席研究員任景明向《法治周末》記者分析說：“就當時國內(nèi)發(fā)展來看，隨著中國工業(yè)化、城市化等現(xiàn)代化步伐的加快，發(fā)達國家在發(fā)展過程中遇到的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題在我國也愈益凸顯，借鑒發(fā)達國家環(huán)境管理的成功經(jīng)驗也便順理成章、水到渠成了。”

據(jù)中南財經(jīng)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長高利紅介紹，環(huán)境影響評價制度作為西方發(fā)達國家的產(chǎn)物，中國作為發(fā)展中國家，在引入之初曾有是否“超前”的質(zhì)疑。

“通常而言，法律需具備前瞻性，但一味超前而不被現(xiàn)實社會所需自然極為不妥。”但高利紅認為，當時，我國正處于改革開放時期，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，該歷史階段各類高污染、高投入、高能耗的產(chǎn)業(yè)在全國各地發(fā)展，對國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境造成了極大影響。種種嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，既影響了中國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)順利進行，也危害了廣大人民的生活和安全，如不從源頭上把關(guān)，環(huán)境問題就很難控制。因此，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保障國民經(jīng)濟健康運行，引入環(huán)評制度不是為時過早，而是恰逢其時。

首次在法律層面被確認

環(huán)評制度有進步也存局限性

在高利紅看來，盡管環(huán)評制度并非我國首創(chuàng)，但其一直承載著國人很高的期望，其目的是使可能影響環(huán)境的工程建設(shè)、規(guī)劃或其他活動對環(huán)境造成的影響減少到最小程度。

“在進行新建、改建和擴建工程時，必須提交對環(huán)境影響的報告書，經(jīng)環(huán)境保護部門和其他有關(guān)部門審查批準后才能進行設(shè)計?！?/span>1979年9月，《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》頒布實施，環(huán)境影響評價第一次在法律層面被確認。

高利紅指出，上述規(guī)定首次把對建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價作為法律制度確立下來。以后陸續(xù)制定的各項環(huán)保法律，均含有建設(shè)項目環(huán)境影響評價的原則性規(guī)定，對預(yù)防建設(shè)項目環(huán)境污染和生態(tài)破壞的規(guī)則完善與具體執(zhí)行，發(fā)揮了重要作用。比如，促成配套法規(guī)體系的建立、推動配套技術(shù)支持體系的發(fā)展、助力環(huán)境影響評價基本原則的探索、環(huán)境影響評價的執(zhí)行率得以逐步提高。

然而，這一可喜進步的背后也有著不小的局限性，使之在后續(xù)很長一段時間內(nèi)發(fā)揮的效果不甚理想。

高利紅就所存局限性從三個方面向《法治周末》記者進行了分析：一是與我國現(xiàn)有體系的銜接問題，環(huán)境影響評價制度作為“舶來品”，在我國既有建設(shè)項目立項、許可證審批等環(huán)節(jié)找到位置仍有待探索；二是相關(guān)法律規(guī)定的抽象性問題，雖然于此之后制定的環(huán)境保護單項法律也重申了環(huán)評制度，但由于所有法律中均沒有更多的具體規(guī)定，環(huán)評制度在當時更多只能是紙上談兵，很難落在實處；三是隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，現(xiàn)行環(huán)評制度也遠不能適應(yīng)現(xiàn)實需要，例如，環(huán)境影響評價僅針對建設(shè)項目、范圍過窄、缺乏對評價和審批部門的監(jiān)督等問題。

環(huán)評法頒布

開創(chuàng)環(huán)評“新紀元”

針對前述環(huán)評制度存在的局限性，1986年，《建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》發(fā)布，其中規(guī)定了環(huán)境影響評價制度與建設(shè)項目審批制度的銜接問題。1998年，國務(wù)院頒布《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，該條例對環(huán)境影響評價的分類、適用范圍、程序、環(huán)境影響報告書的內(nèi)容以及相應(yīng)的法律責任等都作了明確規(guī)定。

作為當時的主要起草人，王燦發(fā)評價稱：“《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的制定，讓環(huán)評制度和‘三同時’制度有了最直接的法規(guī)依據(jù)?！?/span>

同時，業(yè)內(nèi)也意識到，環(huán)境影響評價僅針對建設(shè)項目，范圍過窄。另外，一個項目的環(huán)評，一旦規(guī)劃錯了，影響更大，所以除了強化建設(shè)項目必須環(huán)評外，亟待開展對重大經(jīng)濟社會發(fā)展政策和規(guī)劃的環(huán)評，建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度。

“環(huán)境評價制度具有制度和工具的雙重屬性，它既是源頭預(yù)防的一種制度安排，也是環(huán)境保護納入經(jīng)濟社會綜合決策的決策支持工具?！比尉懊髡f。

在此背景下，環(huán)評法被納入立法計劃。

談到環(huán)評法的立法過程，多位業(yè)內(nèi)專家都表示，“太不容易了”。

據(jù)高利紅介紹，環(huán)評法起草期間，全國人大環(huán)資委組織代表團赴美國、墨西哥對環(huán)境影響評價立法及實施情況進行了考察。經(jīng)兩年多努力，并經(jīng)全國人大環(huán)資委兩次審議，形成“草案”。初審中，多數(shù)委員表示贊成，但仍存有關(guān)部門對政府政策和規(guī)劃應(yīng)否進行環(huán)評的異議。后經(jīng)20個月反復(fù)研究與協(xié)調(diào)，達成了制定環(huán)評法具有必要性、政策環(huán)評暫且置后、規(guī)劃環(huán)評具備合理性、建設(shè)項目環(huán)評以現(xiàn)行行政法規(guī)為基礎(chǔ)的四點共識，并依此對草案進行修改并提請全國人大常委會審議，后又經(jīng)再次修改，最終以高票獲得通過。

“今年環(huán)評法的頒布，開辟了我國生態(tài)環(huán)境保護工作源頭預(yù)防的新道路，極大地提高了環(huán)評的社會地位和知名度，也提高了環(huán)評的執(zhí)行率?！备呃t說。

王燦發(fā)也表示，環(huán)評法是我國針對一個管理制度進行單行立法，在環(huán)境立法領(lǐng)域是具有開創(chuàng)性的。從項目管理到規(guī)劃管理，從微觀到宏觀，從單向到綜合，從當前的管理到將來的管理，環(huán)評法的頒布開創(chuàng)了環(huán)境影響評價制度的新紀元。

此外，王燦發(fā)認為環(huán)評法為后期相關(guān)法律的制定、修訂提供了依據(jù)，“如果沒有環(huán)評法，就不會有《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的制定和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的修訂”。

推進減污降碳協(xié)同增效

新形勢下環(huán)評法亟需完善

過去20年，環(huán)評法歷經(jīng)2016年、2018年兩次修正，對社會發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

但在高利紅看來，就當前我國發(fā)展面臨的嚴峻形勢和復(fù)雜問題，可說環(huán)評制度的作用尚未得到充分發(fā)揮，環(huán)評的一些獨特作用尚未得到足夠的重視，還有一些需要完善的地方。

比如，“三線一單”（即生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單）與規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評的銜接模式、銜接途徑、銜接保障制度等還需要在實踐中不斷完善；目前對環(huán)評制度法律保障機制還不完善，我國現(xiàn)行的環(huán)評法以及相關(guān)的法規(guī)對政策、國民經(jīng)濟規(guī)劃、法律法規(guī)等重大宏觀事項的環(huán)境影響評價尚無法律法規(guī)依據(jù)；在環(huán)評工作中，對氣候變化因素及影響的分析和評價路徑尚不明晰，無論從管理規(guī)定、技術(shù)導(dǎo)則到評價模式、重點任務(wù)，再到評價結(jié)論和管理應(yīng)用均尚存空白，對環(huán)評制度發(fā)揮其在實現(xiàn)“雙碳”目標和減污降碳協(xié)同治理方面的潛在作用帶來挑戰(zhàn)。

原環(huán)境保護部環(huán)境影響評價司司長祝興祥也曾指出，隨著“雙碳”目標的提出，關(guān)于將碳評價納入環(huán)評的呼聲不斷，國家和地方生態(tài)環(huán)境部門也積極組織開展了區(qū)域、行業(yè)試點工作。在“雙碳”目標背景下，如何發(fā)揮環(huán)評制度源頭預(yù)防的特點，切實推動減污降碳協(xié)同增效，推動產(chǎn)業(yè)低碳綠色發(fā)展，迫切需要明確相關(guān)的制度設(shè)計、工作程序和內(nèi)容。

王燦發(fā)建議，讓“三線一單”入環(huán)評、建立以“三線一單”為核心的區(qū)域生態(tài)環(huán)境評價制度應(yīng)是接下來環(huán)評法修改的重點。此外，提高規(guī)劃環(huán)境影響評價的有效性、加強事中事后監(jiān)管、加強對環(huán)境影響報告質(zhì)量的管理、加強環(huán)境相評價制度與排污許可等其他制度的銜接、將碳排放評估納入環(huán)境影響評價等均應(yīng)成為此次修法要點。“環(huán)境評價制度的完善還是要回歸制度本原，即把對生態(tài)環(huán)境保護的考慮納入經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合決策之中，而環(huán)境評價文件就是業(yè)主或開發(fā)商對社會公眾和政府的一個正式承諾，用與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)的方式減緩不良影響，推動經(jīng)濟高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護?！比尉懊髡f。

圖片來源：中國環(huán)境