法治周末記者  張貴志

生態(tài)環(huán)境曾遭嚴(yán)重破壞的廣東南嶺國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，如今已是綠樹成蔭、鳥叫蟲鳴，一片寧靜。南嶺，正在恢復(fù)它往日的風(fēng)貌。

這起持續(xù)近十年的全國著名環(huán)境公益訴訟案——“南嶺案”，終于畫上了句號(hào)。

提起該案的北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡稱自然之友）環(huán)境政策顧問葛楓告訴法治周末記者，“生態(tài)修復(fù)是個(gè)比較復(fù)雜的事，不僅需要行政部門、法院、社會(huì)組織等各方都發(fā)揮作用，而且還需要技術(shù)，也比較花錢”。

“生態(tài)環(huán)境修復(fù)是專業(yè)性的系統(tǒng)工程。”河北環(huán)境工程學(xué)院副教授、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所研究員曹曉凡認(rèn)為，“生態(tài)環(huán)境為人類世代所依存，應(yīng)當(dāng)盡可能保持完整狀態(tài)，被污染后應(yīng)當(dāng)盡可能恢復(fù)到平衡狀態(tài)。”

各方共同參與的修復(fù)監(jiān)督

2020年11月27日，在清遠(yuǎn)市中級(jí)人民法院的主持下，廣東南嶺自然保護(hù)區(qū)生態(tài)損害環(huán)境公益訴訟案件（以下簡稱“南嶺案”）通過原告、志愿者及專家驗(yàn)收。這也是迄今為止為數(shù)不多完成的生態(tài)修復(fù)案。

南嶺國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于廣東省北部，地處南嶺山脈中段南麓，是廣東省內(nèi)面積最大的自然保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)5.84萬公頃，其中核心區(qū)面積2.36萬公頃，緩沖區(qū)面積1.5萬公頃，實(shí)驗(yàn)區(qū)面積1.98萬公頃。保護(hù)區(qū)內(nèi)分布40多種國家重點(diǎn)保護(hù)的珍稀瀕危植物、數(shù)十種國家一二級(jí)保護(hù)動(dòng)物，有廣東唯一的原始森林。

這起全國著名的環(huán)境公益訴訟案起于2011年秋，幾位自然愛好者前往南嶺徒步時(shí)，發(fā)現(xiàn)南嶺國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)內(nèi)正進(jìn)行炸山修路。

2012年，在環(huán)保志愿者們的反對(duì)下，工程一度停工。然而3年后，志愿者們卻發(fā)現(xiàn)工程不但重啟，甚至南嶺核心區(qū)內(nèi)的道路正在硬化，南嶺內(nèi)的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。

廣東省林業(yè)廳調(diào)查組于2012年前往南嶺實(shí)地調(diào)研后稱，受施工影響受損的森林植物包括杉樹、苦竹、小果冬青、深山含笑、甜椎、山蒼子、馬尾松、廣東松等多種保護(hù)植物。

2016年3月4日，自然之友將景區(qū)公司起訴至廣東省清遠(yuǎn)市中級(jí)人民法院。同年12月29日，在清遠(yuǎn)市中級(jí)人民法院的主持下，原被告及各方達(dá)成生態(tài)修復(fù)等調(diào)解協(xié)議。

2017年10月，南嶺開工修復(fù)，2018年4月底完成生態(tài)修復(fù)工程，當(dāng)?shù)卣凑招迯?fù)方案，于2018年4月23日，全面停止南嶺自然保護(hù)區(qū)的旅游開發(fā)，禁止游客進(jìn)入。

經(jīng)過1年生態(tài)修復(fù)，兩年多撫育工作后，被破壞的南嶺核心區(qū)在2020年11月迎來驗(yàn)收。

經(jīng)當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)修復(fù)的林業(yè)局工作人員介紹，3年多來，經(jīng)整地、種植、撒播到澆水維護(hù)、追肥、病蟲害防治和補(bǔ)植的工程，南嶺在人工復(fù)綠下逐漸恢復(fù)生機(jī)。

據(jù)修復(fù)工程《竣工驗(yàn)收監(jiān)理報(bào)告》顯示，3年多修復(fù)施工中所種植物主要為高山杜鵑、杉木、荷木、南方紅豆杉等。

廈門大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院教授李振基介紹，南嶺上分布黑熊、水獺、水鹿等動(dòng)物，過去，過往車輛的“路殺”曾是它們最大的威脅之一。如今南嶺自然保護(hù)區(qū)儼然無人區(qū)，有益于動(dòng)物棲息、繁衍、生存，而樹種隨山風(fēng)傳播也可還南嶺綠意。

說起這次的生態(tài)修復(fù)成果，自然之友環(huán)境政策顧問葛楓認(rèn)為，這要得益于“法院、行政部門和原告等起訴單位與社會(huì)都可以參與到后期的修復(fù)監(jiān)督，這在當(dāng)時(shí)是環(huán)境公益訴訟上一個(gè)創(chuàng)新”。

葛楓稱，調(diào)解協(xié)議還規(guī)定了違規(guī)修建的公路只能用于森林防火、資源管護(hù)、生態(tài)修復(fù)用途，被告被判定賠償500萬元用于南嶺核心區(qū)生態(tài)修復(fù)，且每年12月應(yīng)向法院和公益訴訟人通報(bào)生態(tài)修復(fù)進(jìn)展情況。

毀山容易，復(fù)綠卻需百年。

現(xiàn)如今，近十公里的道路兩側(cè)，雖說常春油麻藤、烏毛蕨郁郁蔥蔥；但山坡上人工鑿出的洞里點(diǎn)播的馬尾松、黑松等植物的種子，仍需時(shí)間成長。特別是高海拔地區(qū)植被生長緩慢，植被勉強(qiáng)覆蓋裸露的土地，恢復(fù)依舊需要漫長的過程。

上述負(fù)責(zé)修復(fù)的林業(yè)局工作人員亦稱，“我們?nèi)斯ば迯?fù)工序能做的已經(jīng)完成了，剩下只能由南嶺自然生長”。

沒有參與進(jìn)修復(fù)是一個(gè)遺憾

“南嶺案”在各方努力下得以完結(jié)，但不是每一件環(huán)境公益訴訟案都有一個(gè)完美的結(jié)局。

葛楓稱，他們?cè)诟＝掀降囊黄瓠h(huán)境公益訴訟中就留下了一個(gè)遺憾。

2015年10月29日，自然之友迎來了一起環(huán)境公益訴訟勝訴案件。

福建省南平市中級(jí)人民法院開庭審理了南平生態(tài)破壞案，并判決兩位原告（自然之友和福建綠家園）勝訴。這也是新環(huán)保法實(shí)施后第一例判決的環(huán)境公益訴訟案。

法院認(rèn)定被告謝某、倪某、鄭某、李某行為具有共同過錯(cuò)，構(gòu)成共同侵權(quán)，判令4被告5個(gè)月內(nèi)清除礦山工棚、機(jī)械設(shè)備、石料和棄石，恢復(fù)被破壞的28.33畝林地功能，在該林地上補(bǔ)種林木并撫育管護(hù)3年，如不能在指定期限內(nèi)恢復(fù)林地植被，則共同賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用110.19萬元；共同賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失127萬元，用于原地生態(tài)修復(fù)或異地公共生態(tài)修復(fù)；共同支付原告自然之友、福建綠家園支出的評(píng)估費(fèi)、律師費(fèi)、為訴訟支出的其他合理費(fèi)用16.5萬余元。

該案是一起破壞生態(tài)的環(huán)境民事公益訴訟案，被告謝某等違法開礦，嚴(yán)重破壞了周圍的天然林地，被破壞的林地不僅本身完全喪失了生態(tài)功能，而且影響到了周圍生態(tài)環(huán)境功能及整體性，導(dǎo)致生態(tài)功能脆弱或喪失。

葛楓告訴記者，他們希望能夠參與到后期的執(zhí)行過程中，希望負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政部門在后期的執(zhí)行過程中起到監(jiān)督的作用，并要求當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門參與進(jìn)來組織修復(fù)。但法院沒有支持，導(dǎo)致他們沒能持續(xù)跟進(jìn)修復(fù)的過程。

因沒能參與生態(tài)修復(fù)留下遺憾的，還有曲靖鉻渣污染。

曲靖鉻渣污染，被稱為中國第一起由民間環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案，歷經(jīng)10年終結(jié)案。

作為原告方自然之友的代理律師之一楊洋告訴記者，此案從2011年開始起訴，當(dāng)時(shí)對(duì)土壤作了檢測(cè)，超標(biāo)達(dá)幾千倍。此案歷經(jīng)10年的訴訟，雖說終于結(jié)了案，但“修復(fù)的過程沒有參與，我們僅從現(xiàn)場(chǎng)來看，修復(fù)的效果還是可以的。但從專家的角度來看，修復(fù)還是存在很多問題”。

楊洋稱，雖說生態(tài)修復(fù)的門檻很高，但按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來修復(fù)還是不難的。

生態(tài)修復(fù)亦有爛尾

在一些地方，生態(tài)修復(fù)往往會(huì)成為“爛尾”。

曹曉凡認(rèn)為，造成此局面的原因在于“生態(tài)環(huán)境修復(fù)是專業(yè)性的系統(tǒng)工程。對(duì)于涉及面廣、后果嚴(yán)重的環(huán)境污染事件來講，個(gè)別案件會(huì)出現(xiàn)責(zé)任人無法查明或者當(dāng)事人并不具備修復(fù)能力的情況”。

比如，曾經(jīng)有過一個(gè)中央環(huán)保督察的典型案例，安徽蕪湖市對(duì)中央環(huán)境保護(hù)督察組交辦的信訪問題調(diào)查整改重視不夠，督辦不力，審核不嚴(yán)，導(dǎo)致群眾多次舉報(bào)的工業(yè)固廢污染問題長期得不到解決，群眾舉報(bào)實(shí)際成為“爛尾案件”。

據(jù)澎湃新聞2019年5月12日?qǐng)?bào)道，5月11日，生態(tài)環(huán)境部通報(bào)中央環(huán)保督察“回頭看”典型案例，安徽蕪湖市對(duì)中央環(huán)境保護(hù)督察組交辦信訪問題調(diào)查整改重視不夠，督辦不力，審核不嚴(yán)，導(dǎo)致群眾多次舉報(bào)的工業(yè)固廢污染問題長期得不到解決。

蕪湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)調(diào)查敷衍，整改不力，弄虛作假，表面整改。督察組稱其既未查清污染事實(shí)及污染來源，也未依據(jù)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)對(duì)固體廢物及受污染場(chǎng)地采取應(yīng)有的處置措施，性質(zhì)惡劣。

曹曉凡稱，生態(tài)修復(fù)，古已有之。近些年來，“環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)”這樣的論斷多次出現(xiàn)于黨和國家的各種正式文件中。具體到生態(tài)修復(fù)來講，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年頒布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》就提出“體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價(jià)值，促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)”的工作原則。

早在2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》就要求：“探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。”最高人民法院對(duì)上述政策要求予以回應(yīng)，2014年12月8日最高人民法院審判委員會(huì)第1631次會(huì)議通過的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條、2015年2月9日最高人民法院審判委員會(huì)第1644次會(huì)議通過的《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第14條、2019年5月20日由最高人民法院審判委員會(huì)第1769次會(huì)議通過的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第11條均就生態(tài)環(huán)境修復(fù)作出了規(guī)定。2020年頒布的民法典對(duì)此專門作出規(guī)定，最高人民法院的上述3個(gè)司法解釋也于2020年年底根據(jù)民法典分別作了修正。

對(duì)生態(tài)修復(fù)要公平公正開展評(píng)估

“生態(tài)環(huán)境為人類世代所依存，應(yīng)當(dāng)盡可能保持完整狀態(tài)，被污染后應(yīng)當(dāng)盡可能恢復(fù)到平衡狀態(tài)。需要說明的是，這種平衡狀態(tài)不一定是原有的狀態(tài)，有的環(huán)境污染給生態(tài)帶來的損害是不可逆的。”曹曉凡說，如天津海事法院（2003）津海法事初字第184號(hào)民事判決書就曾指出，盡管涉案污染海域的水質(zhì)在4個(gè)月后已恢復(fù)到事發(fā)前的水平，但水質(zhì)的恢復(fù)并不等于漁業(yè)資源的恢復(fù)。又如“江蘇泰州污染案”，最高人民法院（2015）民申字第1366號(hào)民事裁定書、江蘇省高級(jí)人民法院（2014）蘇環(huán)公民終字第00001號(hào)民事判決書均指出，雖然河流具有一定的自凈能力，但是環(huán)境容量是有限的，向水體大量傾倒副產(chǎn)酸，必然對(duì)河流的水質(zhì)、水體動(dòng)植物、河床、河岸以及河流下游的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞。如不及時(shí)修復(fù)，污染的累積必然會(huì)超出環(huán)境承載能力，最終造成不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害。

“從上面來說，生態(tài)修復(fù)有法律做支撐，但問題還是在于執(zhí)行的徹底不徹底。”楊洋認(rèn)為，“首先要有標(biāo)準(zhǔn)，修復(fù)到什么標(biāo)準(zhǔn)？現(xiàn)在土壤的標(biāo)準(zhǔn)有了；第二，現(xiàn)在搞生態(tài)修復(fù)的公司魚龍混雜，很多沒有資質(zhì)，我們對(duì)此好像還沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)；三是生態(tài)修復(fù)竣工驗(yàn)收流于形式。”

曹曉凡則認(rèn)為，一些法院出于生態(tài)修復(fù)專業(yè)性的考慮，對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估報(bào)告和修復(fù)方案“照單全收”，這種做法可能會(huì)使技術(shù)性與法律性之間的關(guān)系不能得到妥善處理，帶來新的不公平或者不公正。另外，按照現(xiàn)行法律及司法解釋的規(guī)定，生態(tài)修復(fù)的一系列評(píng)估等費(fèi)用由責(zé)任人來承擔(dān)，但評(píng)估數(shù)額的大小又與專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的收費(fèi)具有直接關(guān)系，導(dǎo)致有的案件中評(píng)估數(shù)額高達(dá)實(shí)際修復(fù)費(fèi)用的兩倍甚至更多。建議評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠秉持科學(xué)精神，公平公正地開展評(píng)估工作；人民法院等也要把握好技術(shù)性與法律性之間的關(guān)系。