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《意見》提出行政法規(guī)規(guī)章新設(shè)罰款和確定罰款數(shù)額時(shí)，要堅(jiān)持過罰相當(dāng)，做到該寬則寬、當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，無疑為行政機(jī)關(guān)在實(shí)施罰款行為戴上“緊箍咒”

《法治周末》見習(xí)記者 呂靜

《法治周末》記者  鄭超

“要嚴(yán)格按照法律規(guī)定和違法事實(shí)實(shí)施罰款，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認(rèn)定門檻，不得隨意擴(kuò)大違法行為的范圍?！?/p>

“堅(jiān)決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為，嚴(yán)格規(guī)范罰款，推進(jìn)事中事后監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化?！?/p>

……

近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），首次對行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設(shè)定與實(shí)施作出全面系統(tǒng)規(guī)范。對罰款權(quán)限的設(shè)定、數(shù)額以及罰款的強(qiáng)化監(jiān)督等作出了細(xì)化規(guī)定。

《法治周末》記者注意到，《意見》分為總體要求、依法科學(xué)設(shè)定罰款、嚴(yán)格規(guī)范罰款實(shí)施、全面強(qiáng)化罰款監(jiān)督四個(gè)部分，共被細(xì)分為十五條內(nèi)容。

《意見》提出行政法規(guī)規(guī)章新設(shè)罰款和確定罰款數(shù)額時(shí)，要堅(jiān)持過罰相當(dāng)，做到該寬則寬、當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，無疑為行政機(jī)關(guān)在實(shí)施罰款行為戴上“緊箍咒”。

“小過重罰”并非個(gè)例

罰款是常見的行政執(zhí)法行為之一，是實(shí)現(xiàn)行政管理職能、維護(hù)社會公共利益的重要手段。近年來，中國多部法律法規(guī)早已明確了“過罰相當(dāng)”的原則，一些“小過重罰”的情況屢次引發(fā)輿論關(guān)注。

據(jù)央視報(bào)道，福建閩侯縣的農(nóng)民張某因銷售不合格芹菜，被當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門累計(jì)處罰10萬元。張某從地里收了70斤芹菜，帶到鎮(zhèn)上的菜市場賣，共賺了14元，但沒想到這些菜被查出農(nóng)殘超標(biāo)，因此當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門按食品安全法規(guī)定對其罰款5萬元。因?yàn)檫t遲沒有繳納罰款，被追加罰款5萬元。之后，當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管局向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。法院審理后認(rèn)為處罰畸重，裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。

這起“小過重罰”案固然令人費(fèi)解與驚詫，但更值得注意的是，這并非個(gè)案。

比如，2022年，陜西榆林個(gè)體戶羅某夫婦經(jīng)營的一家蔬菜糧油店，因賣了5斤不合格芹菜被市場監(jiān)管部門罰款6.6萬元；某超市售出4板過期4天的酸奶退貨后被罰2萬元……上述事件被國務(wù)院督查組曝光后引起輿論嘩然。

北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授王靜告訴《法治周末》記者，“小過重罰”這一問題在之前就有發(fā)生，這和基層執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力有直接關(guān)系，再加上問責(zé)機(jī)制嚴(yán)苛，導(dǎo)致不應(yīng)該重罰甚至不應(yīng)該行政處罰的都被處罰，這也是為什么浙江、廣東等多地陸續(xù)出臺“首違不罰”等清單的原因。

不得隨意高額罰款

近年來，禁止亂罰款的規(guī)定屢見不鮮，但如此系統(tǒng)全面規(guī)范罰款行為尚屬首次。為了維護(hù)法治化的營商環(huán)境，需避免將市場經(jīng)營主體視為“容易捏的軟柿子”。

在“依法科學(xué)設(shè)定罰款”方面，《意見》提出，法律、法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定但未設(shè)定罰款的，規(guī)章不得增設(shè)罰款；行政法規(guī)、規(guī)章新設(shè)罰款和確定罰款數(shù)額時(shí)，要堅(jiān)持過罰相當(dāng)，做到該寬則寬、當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，避免失衡。要綜合運(yùn)用各種管理手段，能夠通過教育勸導(dǎo)、責(zé)令改正、信息披露等方式管理的，一般不設(shè)定罰款。

此外，《意見》稱要合理確定罰款數(shù)額，規(guī)定處以一定幅度的罰款時(shí)，罰款的最低數(shù)額與最高數(shù)額之間一般不超過10倍。以及定期評估清理罰款規(guī)定，及時(shí)修改廢止罰款規(guī)定。 

王靜表示，1996年行政處罰法就對處罰與教育相結(jié)合有規(guī)定，也明確要求不能為了處罰而處罰、收支兩條線、一事不再罰等，但是由于一些基層執(zhí)法人員對其負(fù)責(zé)的部門法是熟悉的，但是對行政處罰法學(xué)習(xí)不夠，沒有全面深入悟透行政處罰法的精神和原則，因?yàn)楹ε率潞蟊蛔坟?zé)，本著寧可錯(cuò)罰一千不可放過一個(gè)的思想，機(jī)械、簡單執(zhí)法，就出現(xiàn)了一些不符合實(shí)質(zhì)法治的處罰案件。這一問題在2021年新修訂行政處罰法時(shí)得到高度重視，規(guī)定了不予、可以不予處罰和從輕、減輕處罰的具體情形，也規(guī)定當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。這些規(guī)定都是為了解決這類簡單機(jī)械執(zhí)法、確保行政處罰公平公正的條文。此次《意見》中很多措施也是有針對性的，比如“鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單，依據(jù)行政處罰法、相關(guān)法律規(guī)范定期梳理、發(fā)布典型案例，加強(qiáng)指導(dǎo)、培訓(xùn)。制定罰款等處罰清單或者實(shí)施罰款時(shí)，要統(tǒng)籌考慮法律制度與客觀實(shí)際、合法性與合理性、具體條款與原則規(guī)定，確保過罰相當(dāng)、法理相融”。

王靜指出，《意見》提到“規(guī)章設(shè)定的罰款數(shù)額不得超過法律、法規(guī)對相似違法行為規(guī)定的罰款數(shù)額”，行政處罰法第十三條、第十四條規(guī)定國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定?！兑庖姟返倪@一規(guī)定是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)立法法、行政處罰法對規(guī)章立法權(quán)的權(quán)限是有邊界的，要在上位法即法律和法規(guī)（包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)）的范圍內(nèi)設(shè)定罰款數(shù)額，因此不得超過法律、法規(guī)對相似違法行為規(guī)定的罰款數(shù)額，而且設(shè)定的罰款數(shù)額要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整。國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在行政執(zhí)法實(shí)踐中往往是執(zhí)法人員首先適用的法律依據(jù)，因此，要從源頭上規(guī)范罰款數(shù)額的設(shè)定，防止規(guī)章設(shè)定超越其立法權(quán)限。其實(shí)，這一要求并不是新規(guī)定，此次《意見》再次強(qiáng)調(diào)，也是給國務(wù)院部門和地方政府再次敲響警鐘，在立法時(shí)要更加注意科學(xué)立法、依法立法。

如何做到“過罰相當(dāng)”

事實(shí)上，罰款不是最終目標(biāo)，而是用來糾正違法行為的一種工具?！斑^罰相當(dāng)”是法治的基石原則。

近年來，政策對罰款監(jiān)管力度正不斷趨嚴(yán)。僅在過去的兩年內(nèi)，國務(wù)院就已兩次發(fā)布文件，對相關(guān)領(lǐng)域和行業(yè)的罰款事項(xiàng)進(jìn)行了調(diào)整或取消。

去年11月，國務(wù)院發(fā)布了一份《關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》，取消住房城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域16個(gè)罰款事項(xiàng)，并對工業(yè)和信息化等領(lǐng)域17個(gè)罰款事項(xiàng)進(jìn)行了調(diào)整。

在2022年8月印發(fā)的同名文件中，取消和調(diào)整了公安、交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管領(lǐng)域行政法規(guī)和部門規(guī)章設(shè)定的53個(gè)罰款事項(xiàng)，其中，取消29個(gè)罰款事項(xiàng)，調(diào)整24個(gè)罰款事項(xiàng)。

那么，如何讓罰款過程更透明化，避免“灰色地帶”的存在，有效落實(shí)“過罰相當(dāng)”這一行政處罰中的重要原則。

王靜認(rèn)為，地方政府對罰款數(shù)額的設(shè)定，制定罰款規(guī)則，確保過程透明，第一，要強(qiáng)化立法程序的約束，按照規(guī)章制定程序條例的規(guī)定，規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、解釋要嚴(yán)格遵守立法程序，包括公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、集體討論、合法性審查等都是不能走過場的；第二，要發(fā)揮規(guī)章備案審查的作用，通過備案審查來對罰款數(shù)額的設(shè)定要予以重點(diǎn)關(guān)注；第三，在國務(wù)院督查、法治大督查和全國法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建評估中，都可以把罰款數(shù)額設(shè)定列為檢查的重點(diǎn)。

王靜說：“就具體實(shí)施而言，第一，要加強(qiáng)對基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)，加深對新修訂的行政處罰法和《意見》的理解，讓執(zhí)法人員學(xué)會用法治思維和法治方法來解決問題；第二，加大全民普法的范圍和力度，人民群眾是最好的監(jiān)督員，在遇到執(zhí)法時(shí)能夠使用法律武器和行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員進(jìn)行溝通，維護(hù)自己的合法權(quán)益；第三，加大媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督的力度，對典型案件跟蹤報(bào)道、深入挖掘，營造全社會學(xué)法用法的氛圍?！?/p>